El procedimiento administrativo disciplinario (PAD) es una herramienta fundamental para las entidades estatales, debido a que permite canalizar debidamente su potestad sancionadora contra los servidores y funcionarios públicos que incurren en faltas administrativas y también desincentivar conductas que atentan contra el interés público.
De esta forma, el ejercicio de la potestad administrativa disciplinaria – que se posiciona como una subespecie de la potestad sancionadora del Estado- se sustenta en la existencia de la subordinación, que es un elemento esencial de toda relación de trabajo, y conlleva al ejercicio del poder de dirección del empleador estatal; esto, a efectos de coadyuvar al correcto funcionamiento y al clima laboral de las instituciones.
Por otro lado, desde la perspectiva del servidor civil (empleado público) sometido al poder disciplinario, el PAD constituye una garantía que le permite conocer cuál es el alcance de las acciones que puede adoptar su empleador y conocer cuáles son sus derechos dentro del procedimiento.
Ahora bien, existe una diversidad de regímenes disciplinarios que se aplican según la naturaleza del régimen laboral al que está sujeto el trabajador al servicio del Estado. En este sentido, la Ley No. 30057 - Ley del Servicio Civil regula el régimen disciplinario para los trabajadores de la Administración Pública bajo los regímenes del Decreto Legislativo No. 1057 – Contrato Administrativo de Servicios, Decreto Legislativo No. 276 – Ley de Bases de la Carrera Administrativa, Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo No. 728 - Ley de Productividad y Competitividad Laboral (TUO 728), y Ley del Servicio Civil.
Asimismo, cada régimen laboral especial de la Administración Pública, que están detallados en la Primera Disposición Complementaria Final de la Ley del Servicio Civil, cuenta con sus propias normativas disciplinarias. Los mencionados regímenes especiales están regulados en las normas siguientes:
- Ley No. 28091, Ley del Servicio Diplomático de la República.
- Ley No. 30220, Ley universitaria.
- Ley No. 23536, Ley que establece las normas generales que regulan el trabajo y la carrera de los Profesionales de la Salud.
- Ley No. 29944, Ley de Reforma Magisterial.
- Ley No. 28359, Ley de Situación Militar de los Oficiales de las Fuerzas Armadas.
- Decreto Legislativo No. 1149, Ley de la Carrera y Situación del personal de la Policía Nacional del Perú.
- Ley No. 29709, Ley de la Carrera Especial Pública Penitenciaria.
- Decreto Legislativo No. 052, Ley Orgánica del Ministerio Público.
- Ley No. 29277, Ley de la Carrera Judicial
Abunda a la mencionada multiplicidad de reglas disciplinarias en el sector público, el hecho de que al personal al servicio de las empresas del Estado (Fondo MIVIVENDA, Petroperú, Serpost, entre otras) se les aplica el procedimiento y reglas propias del régimen común de la actividad privada del TUO 728, en lo que respecta al régimen disciplinario.
Ahora bien, es fundamental reconocer que, dada la distinta naturaleza del servicio prestado por los servidores civiles en alguno de los regímenes mencionados, existen diferencias en sus procedimientos disciplinarios. Por ejemplo, el rol desempeñado por un maestro al servicio del Estado en un colegio difiere considerablemente de la función de un militar al servicio de las Fuerzas Armadas, así como de un juez o fiscal dentro del sistema judicial.
Por tal razón, existe justificación respecto a que las reglas procedimentales (tales como autoridades competentes, fases o etapas del procedimiento y formalidades en general) y las reglas materiales (obligaciones, derechos, prohibiciones, incompatibilidades, faltas, sanciones, plazos prescriptorios, entre otros) difieran entre un régimen laboral especial y otro.
Más aún, estas diferencias se presentan también respecto del procedimiento administrativo general sancionador regulado en el “Capítulo III – Procedimiento Sancionador” del Título IV del Texto Único Ordenado de Ley No. 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo No. 004-2019-JUS, y, además, encuentra sustento en el numeral 247.2 del artículo 247 de la misma norma que expresamente dispone: “La potestad sancionadora disciplinaria sobre el personal de las entidades se rige por la normativa sobre la materia.”
Dicho esto, a pesar de las notables diferencias que pueden existir entre las reglas aplicables a un PAD, según el régimen laboral al que pertenezca el servidor civil; es imperativo que la finalidad esencial del PAD se mantenga inalterable en todos los casos.
De esta forma, independientemente del régimen aplicable, el propósito o finalidad principal del PAD es disuadir y prevenir conductas ilícitas que puedan afectar el desarrollo normal de la Administración Pública y desalentar la comisión de dichas conductas por parte de los trabajadores al servicio del Estado. En otras palabras, el PAD debe aplicarse únicamente en situaciones de presuntas irregularidades administrativas en el ejercicio de funciones por parte de trabajadores al servicio del Estado a efectos de cautelar intereses públicos y nunca con la finalidad de perseguir intereses personales.
El PAD no puede ser utilizado con propósitos políticos o de conveniencia personal; puesto que, en cualquier caso, esta última situación supone la vulneración de los principios de legalidad y ejercicio legítimo del poder y, eventualmente, constituiría una falta muy grave, pudiendo incluso considerarse como un ilícito penal. Esta salvaguarda es esencial para garantizar la objetividad y la imparcialidad del procedimiento, evitando su indebida manipulación.
El PAD, por su complejidad, requiere ser aplicado con absoluta rigurosidad en lo que a sus reglas corresponde y en observancia de los principios del procedimiento administrativo sancionador.
Consideraciones adicionales
En el contexto actual, es necesario reflexionar sobre la aplicación del PAD a determinados servidores de la Administración Pública, como es el caso de fiscales cuyos procedimientos disciplinarios realizados por el Ministerio Público han ganado relevancia mediática y en virtud a los cuales podemos cuestionarnos si el PAD viene siendo utilizado para la finalidad por la cual existe.
Expuesto esto, el breve análisis realizado invita a explorar la coherencia y consistencia en la aplicación del PAD, considerando las particularidades y desafíos que pueden surgir al disciplinar -sobre todo- a figuras de alto perfil técnico y/o que pertenecen a la Alta Dirección en la esfera pública.
Es posible cuestionarnos entonces; ¿Cómo se garantiza la imparcialidad y la objetividad en estos casos? ¿Se ajusta la magnitud de las sanciones a la gravedad real de las faltas cometidas?
En todos los casos, el debido procedimiento, la imparcialidad y la razonabilidad -entre otros principios del procedimiento sancionador- deben ser pilares clave en la tramitación del PAD; independientemente del estatus o notoriedad de los individuos sometidos a estos procedimientos, evitando desviaciones de poder que podrían poner en entredicho su objetividad en el Perú.
Y si es que no lo estamos haciendo, corresponde preguntarnos entonces: ¿Se cumple la finalidad del PAD en el Perú?